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    我国评估督导工作实践概述
    发布日期:2020-12-31 作者:国家发改委评督司 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

    导读

    党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以更大的决心和气力加强评估问效、督促检查工作,推动全党形成旗帜鲜明讲政治、雷厉风行抓落实的局面。习近平总书记强调,从制度上明确责任,强化监督问责,确保令行禁止;在决策实施效果方面,注意评估反馈,建立有效的反馈和评估机制,提出改进建议。党的十九届四中全会上总书记进一步提出,推进国家治理体系和治理能力现代化,要强化决策执行、评估、监督,加强对党的重大决策部署贯彻落实情况的监督检查。

    为更好地贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央、国务院决策部署,加强评估理论探索、交流工作实践,国家发展改革委评估督导司与中国国际工程咨询有限公司联合创办了交流刊物《评估督导情况交流》。现将有关内容在“中咨研究”公众号上予以公开,扩大交流范围,期望以创作积淀思考、以交流触发思辨、以文字凝聚共识,助力评估督导工作进而有为、行稳致远!

    古今中外不同政治制度、行政体制都有各自推动行政决策落地实施、调整完善的制度与办法,这些都是评估督导工作可以参考借鉴的宝贵经验。本文将对我国长期以来开展的评估督导工作作一个简要的梳理与介绍,以此从纵向和横向上深刻把握新时期发展改革评估督导工作的方向。

    一、我国历史上的督查工作

    我国自秦汉以来都设有负责督查工作的机构,保障统治者施政的督促落实,历经几千年发展,形成了一套内容丰富、组织严密的督查制度体系。秦汉时期,在中央设御史府,地方设监御史、部刺史,由中央政府派出;唐朝时期中央督查机构称御史台,下分台院、殿院、察院三院,在地方划分十五道监察区,设监察御史;明清时代中央设都察院,设六科对六部政务实施督催,在各地设巡按对地方工作进行督查。督查工作的具体形式,一是奉旨督查,由监察御史、巡按等受皇帝指派检查诏令贯彻落实情况,这是我国古代督查最基本的形式,历朝都有相关记载;二是刷卷督查,元代以来称之为“照刷磨勘”,定期检查各衙门卷宗,检查工作中有无拖延、疏忽、隐瞒等现象,从而揭发和纠正各种弊端,并作为官员升迁降黜的依据;三是催报督查,对中央发布的诏令未能按时完成的衙门,由督查部门督促完结,并上报结案注销。

    二、改革开放以来评估督导工作取得显著进展

    新中国成立后,计划经济时代虽然也有对计划执行情况的检查和总结,但都是简单化、指令性的。真正现代意义的评估与督导工作,特别是以评估结论为依据开展督导、以督导促进评估意见的实现,可以追溯至20世纪80年代。

    (一)基本历史脉络

    第一阶段:随着改革开放,宏观调控体系的逐步建立,一些部门、领域开始对重大决策、政策和工程项目的执行情况开展事中事后评估评价和督促落实,评估督导工作逐渐成为相对独立的行政事项。1990年1月,中共中央办公厅在全国省区市党委秘书长座谈会上,正式使用了“督查”这一概念,统一了过去通常用的催办、督办、查办等提法。

    第二阶段:本世纪以来,伴随依法行政的全面推进和宏观调控体系的不断完善,对重大决策和政策的评估督导逐步成为法定事项。2002年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定,规范性文件应当定期开展实施评估与监督检查。价格、土地、产业、就业政策成为率先开展系统化评估的重点,第三方评估机构不断涌现,不少企事业单位、各级发展研究中心、高等院校及民间机构开始接受政府委托开展评估工作。督查工作逐步实现常态化,由过去的专项查办拓展到决策督查、督查调研、综合反馈、管理考核等各个方面。

    第三阶段:党的十八大后,评估督导工作进入全面快速发展阶段,特别是推进“放管服”改革以来,各部门、各地都将评估和督导作为加强事中事后监管的重要手段,开展了大量评估与督导工作。2017年3月施行的《中国共产党工作机关条例》,明确提出党的工作机关应当建立有效的督查、评估和反馈机制;2017年国务院修订《规章制定程序条例》,对评估的论证、组织和成果运用作出了明确规定;2019年《重大行政决策程序暂行条例》(国务院令713号)提出,决策机关应当对执行情况进行督促检查,开展决策后评估,评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。

    (二)国家发展改革委的事中事后评估督导工作

    国家发展改革委事中事后评估督导工作起步于上世纪80年代末,首先产生于工程项目领域。原国家计委陆续组织开展对第一批国家重点投资建设项目的后评价,1998年,对“八五”期间建成投产的400多个大中型工程项目进行了全面后评价,项目后评价逐步成为总结重大项目建设经验、提高项目决策水平的重要方式。同时,随着“放管服”改革、项目审批权限下放,利用重大项目库等对重大建设项目和中央投资项目开展事中事后监管成为推进项目规范实施的常规手段。

    在战略规划方面,2003年,首次对国家“十五”计划纲要开展中期评估,2005年,国务院出台《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》,明确提出实施规划评估制度,评估结果作为修订规划的重要依据,“十一五”“十二五”“十三五”期间对发展规划的评估工作逐步完善,最终形成了对五年规划纲要开展“年度监测评估+中期评估+总结评估”的事中事后评估体系。

    在重大政策方面,国家发展改革委越来越重视通过实施评估检验政策效果、通过监督检查推动政策落地,近年来,组织了对多项改革方案的实施情况评估。许多重大政策直接在文本中规定评估督导相关条款,经梳理,“十三五”期间国家发展改革委出台的128项重大政策中,超过一半明确要求开展监测评估、督促检查等工作。

    (三)中央和国家机关评估督导机构设置情况

    在中央机关层面,中共中央办公厅下设中办督查室,负责对中央重大决策、重要工作部署贯彻落实开展督促检查,做好中央领导同志批示、交办事项的专项查办;国务院办公厅下设国办督查室,负责组织开展重大专项督查,承办与有关中央机关联合开展的督查工作;全国人大各专门委员会都有对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施情况开展执法检查的职责。

    在国家部委层面,审计署专司国家财政收支、重大政策措施贯彻落实情况的审计监督,除此之外,其余36个国务院组成部门、直属特设机构、直属机构中,有20个部门(机构)单独设立了职能司局,对本部门职责范围内重大决策政策和重大事项开展评估、评价、监测、检查、督导、督查等相关工作。其中,发展改革委、财政部、科技部等8个部门的单设司局兼具评与督两方面职能。

    表1 国务院部门评估督导相关机构设立情况

    中央直属事业单位层面,国务院发展研究中心各内设专业部门都有公共政策评估职能,长期以来受党中央和国务院委托开展了大量评估工作,部分国家部委也设立了专门从事政策评估的直属事业单位,如科技部的国家科技评估中心、教育部的中国教育政策评估研究中心等。

    三、深刻把握新时期发展改革评估督导工作的方向

    2018年党和国家机构改革明确要求发展改革委贯彻落实党中央方针政策和决策部署,组织开展重大战略规划、重大政策、重大工程等的评估督导,提出相关调整建议。这是首次将“评估督导”职能写入发展改革委的“三定”方案,并据此成立和组建评估督导司。国家发展改革委党组多次就开展评估督导工作作出重要指示,指明了新时期发展改革评估督导工作的方向。

    (一)深入理解发展改革评估督导工作的重大意义

    新时期,必须切实提高政治站位,不断学习领会发展改革委党组的指示要求,充分认识评估督导工作的重大意义。首先,评估督导工作是贯彻落实中央决策部署、发挥更大成效的重要保障,推动“三个重大”一件一件抓扎实、抓深入,破除“中梗阻”,打通“最后一公里”。第二,评估督导工作是实现国家治理体系和治理能力现代化、促进发展改革工作优化完善的重要举措,成为系统内部自我检视、自我革新和自我完善的关键环节,建立“评估——反馈——调整优化——再实施”的完整链条。第三,评估督导工作是全面推进“放管服”改革、加强事中事后监管的重要支撑,推动行政资源逐渐从事前审批转移到事中事后监管上来。

    (二)找准发展改革评估督导工作的坐标定位

    不同部门、机构在开展评估督导工作时都有自己的立场、视角和侧重点,只有立足部门实际、紧扣业务特点,才能找准自身的坐标定位并精准发力。从外部看,与审计、财政绩效评价侧重于资金的合规性使用不同,作为出台战略规划、政策、工程数量最多的部委,发展改革委开展评估督导工作应该更加注重评估“三个重大”的政策效果,通过有力督导,确保“三个重大”取得应有的经济效益、社会效益和生态效益。从内部看,发展改革委组建专门的评估督导系统,根据委党组指示要求对“三个重大”部分事项开展评估督导,既定位于部门内部的自我监管,又一定程度超然于“三个重大”的起草者和执行者,成为一支来自内部的外力,使评估督导工作更加客观、规范,推动“三个重大”更好地落地实施、更加及时地调整完善。

    (三)在理论、制度与方法上博采众长和勇于创新

    国内外评估督导长期实践中积累了大量理论、制度与方法,都可以批判性地借鉴参考、消化吸收、改进提升。要坚定“四个自信”, 站在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,逐步探索和构建符合国情、符合经济社会发展需要、符合部门职责定位的评估督导理论。加强建章立制,对发改系统评估督导工作的要求、准则、主体、对象、内容、程序、结果运用等方面作出制度性安排,界定评估督导主体、客体之间权利义务关系与职责边界,提高工作权威性和规范性。进一步研究制定对战略、规划、政策、工程、项目的事中事后评估督导操作指南,形成一整套定量与定性、过程与效果、自评与他评、反馈与优化的评估督导方法体系,不断突破传统工作方法局限,勇于创新和试验新方式,丰富评估督导“工具箱”,有效降低工作成本、提高工作效率。




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